規范查封扣押 讓措施有序落地——《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》解讀
發布時間：2015-01-13 信息來源：內蒙古黃河能源科技集團 瀏覽：704次
環境保護部近日發布的《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》（以下簡稱《辦法》），已于2015年1月1日起實施。《辦法》界定了環境保護主管部門實施查封、扣押的適用情形及具體對象，全面規定了調查取證、審批、決定、執行、送達、實施期限、保管、解除、移送以及檢查監督等實施程序，為《環境保護法》第二十五條賦予環保部門的查封、扣押的強制措施有序落地及時提供了制度保障。記者日前就《辦法》的出臺采訪了環境保護部環境監察局有關負責人。
中國環境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？
答：一是制定《辦法》是貫徹落實十八屆四中全會精神推進依法治國的必然要求。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，堅持嚴格規范公正文明執法，依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善執法程序，明確具體操作流程，重點規范行政強制等執法行為。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施。環境保護查封、扣押作為行政強制措施的重要構成部分，極易給行政相對人的權益造成侵害或不必要的損害，所以建立健全相關立法，加強對查封、扣押實施過程中具體操作上的規范、監督，對保護相對人的合法正當權益意義重大，也是推進依法治國的必然要求。
二是制定《辦法》是落實《環境保護法》第二十五條規定、強化環境執法手段的迫切需要。在《環境保護法》修訂以前，法律未賦予環保部門查封污染企業的權力，因而在以往的執法過程中，環保部門對肆意污染、破壞環境并拒不配合執法等違法行為不能采取強制性措施。這一不利局面，一方面使環保部門缺乏法律威懾力，執法威信降低，公眾將環境污染的責任歸咎于環保部門執法不力；另一方面，環境違法行為得不到及時制止，客觀上放縱了環境違法行為，不利于遏制環境污染。正是為了改變這種現狀，國家對《環境保護法》進行了修訂，第二十五條規定明確賦予了環保部門查封、扣押權。
但《環境保護法》作為環境保護領域的基礎性法律，這一關于查封、扣押的規定過于原則，目前有關污染防治的單行法律尚無相應規定，急需單行法或其他規范性文件予以細化。為配合新《環境保護法》正式實施，落實這項行政強制措施，強化環境執法手段，制定一部明確、規范的配套實施辦法成為當務之急。
三是制定《辦法》是一線環境執法人員的實際需求。《環境保護法》授予環保部門查封、扣押權之后，環境執法人員可以在第一時間查封、扣押企業違法排污的設施、設備，很大程度上改變了以往環境執法“慢半拍”的情況。長期飽受執法手段“偏軟”困擾的基層執法人員對此寄予厚望。但對于這一新的執法手段，部分執法人員或多或少會存在“不會用”的情況，翹盼一部能讀得懂、用得好的實施辦法，將查封、扣押的適用情形、實施程序等問題明確具體化，解決其現實之需。
四是制定《辦法》是規范權力運行避免執法風險的迫切需要。《環境保護法》在賦予環保部門查封、扣押的行政強制權的同時，也在第六十八條對違法實施查封、扣押措施的行為設置了嚴格的問責條款。執法人員如果用不好，也會帶來危害，一方面，亂用、濫用查封扣押措施會直接損害行政相對人的合法權益，另一方面，未嚴格依法行政也將被司法、紀檢部門追究相關責任。因此，健全規章制度，做好頂層設計，對執法程序予以明確規范，這對于降低執法風險也非常必要。
中國環境報：請介紹一下《辦法》的主要內容？
答：《辦法》共四章二十五條，主要包括以下內容。
一是明確了查封、扣押的定義。
《辦法》在第二條明確了適用本辦法實施環境保護查封、扣押的主體、對象及條件。《辦法》為部門規章，因此實施主體不包括《環境保護法》第二十五條中規定的其他負有環境保護監督管理職責的部門，僅限于縣級以上環境保護主管部門。查封、扣押的對象是企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物的設施、設備，實施的條件是企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物造成或可能造成嚴重污染。環保部門依法對造成污染物排放的設施、設備予以查封、扣押，其根本目的是要及時中止違法行為自發生至被行政處罰或處理的持續狀態，遏制污染狀態的蔓延與擴大。
二是明確了查封、扣押的適用范圍。
《辦法》在第四條明確了環境保護查封、扣押的適用情形。根據《環境保護法》第二十五條規定，實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴重污染。關于嚴重污染的標準，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中已界定了嚴重污染環境的14項認定標準。但何為“可能造成嚴重污染”，《辦法》立足實際，從嚴設置，列舉了“可能造成嚴重污染”的6項情形：（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機污染物等有毒物質或者其他有害物質的；（二）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區違反法律法規規定排放、傾倒、處置污染物的；（三）違反法律法規規定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業污泥的；（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違反法律法規規定排放污染物的；（五）較大、重大和特別重大突發環境事件發生后，未按照要求執行停產、停排措施，繼續違反法律法規規定排放污染物的；（六）法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。這些情形明確具體、操作性強，既能體現及時查封扣押預防嚴重污染發生的立法精神，又能有效解決以往執法中因缺少強制手段不能及時制止違法行為等實際問題。
環保部門實施查封、扣押，在維護行政強制權威的同時，其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。《辦法》第六條規定，對具備下列情形之一的排污者，造成或者可能造成嚴重污染的，環境保護主管部門應當按照有關環境保護法律法規予以處罰，可以不予實施查封、扣押：（一）城鎮污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設施的運營單位；（二）生產經營業務涉及基本民生、公共利益的；（三）實施查封、扣押可能影響生產安全的。這一規定遵循行政比例原則，體現了謹慎實施查封、扣押的立法思想。
三是明確了查封、扣押的具體對象。
《辦法》在第五條明確了環境保護查封、扣押的具體范圍，環境保護主管部門查封、扣押排污者造成污染物排放的設施、設備，應當符合有關法律的規定。不得重復查封、扣押排污者已被依法查封的設施、設備。對不易移動的或者有特殊存放要求的設施、設備，應當就地查封。《辦法》對實施查封做出了具體操作指引，指導性和操作性強，同時通過強調查封體現出查封優先、慎用扣押的制度導向。
四是明確了查封、扣押的實施程序。
《辦法》第三章系統規定了查封、扣押的實施程序，包括調查取證、審批、決定、執行、保管、解除、移送以及檢查監督等內容。
1. 關于實施人員的資格。《環境保護法》規定，查封、扣押應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，《行政強制法》明確規定行政強制實施權不得委托。但從當前我國的環境執法實際來看，行政機關編制人員少，查封、扣押等大量現場執法工作只能由環境監察機構具體實施。在《環境保護法》中，環境監察機構的法律地位仍然是委托執法機構而不是法律授權部門。一些地方各級環境監察機構在行政序列中并不屬于各級環保門的內設機構，而屬于其下屬事業單位，他們的執法權限來源于環保部門的委托，這樣就出現了這些環境監察人員無法律授權而不得實施查封、扣押的局面。為解決這一法律與現實的沖突，《辦法》第十二條著眼于執法人員的資格限制，規定查封、扣押的實施人員為具有行政執法資格的環境行政執法人員，從立法技巧上回避了實施機構的資格問題。
2. 關于設施、設備的保管及賠償。《辦法》第十六條和第十七條對查封、扣押的設施、設備的保管及賠償義務做出了規定。其中，對就地查封的設施、設備，排污者應當履行妥善保管義務，造成損失的，由排污者承擔；對扣押的設施、設備，環境保護主管部門應當妥善保管，也可以委托第三人保管，扣押期間設施、設備的保管費用由環境保護主管部門承擔，扣押的設施、設備造成損失的，由環境保護主管部門承擔，因受委托第三人原因造成損失的，委托的環境保護主管部門先行賠付后，可以向受委托第三人追償。借鑒相關部門實施查封的經驗做法，《辦法》規定了由排污者履行妥善保管被查封的設施、設備的義務，相對于《行政強制法》規定有所突破，是考慮實際可行性做出的變通規定。
3. 關于解除。《辦法》第十八條、第十九條和第二十條規定了查封、扣押決定的解除。除了援引《行政強制法》中規定的行政機關主動解除情形外，考慮到實踐中有排污者積極改正違法行為申請提前解除的需求，為鼓勵其積極改正違法行為，《辦法》規定，排污者在查封、扣押期限屆滿前，可以向決定實施查封、扣押的環境保護主管部門提出解除申請，環境保護主管部門應當自收到解除查封、扣押申請之日起5個工作日內，組織核查，并根據核查結果分別做出解除或維持的決定。這也體現了《行政強制法》強制與教育相結合的精神。
4. 關于檢查監督。在實施查封過程中，對已查封的設施、設備的后續跟進檢查是一個執法難點。為加大對排污者擅自損毀封條行為的打擊力度，《辦法》第二十三條規定了環保部門應對查封后的設施、設備定期檢視封存情況，如發現排污者阻礙執法、擅自損毀封條、變更查封狀態或擅自隱藏、轉移、變賣、損毀或者運行使用已查封的設施、設備的，應依據《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規及時提請公安機關依法處理，以維護查封、扣押的嚴肅性。
中國環境報：請介紹一下《辦法》的主要亮點？
答：一是注重維護和保障當事人的合法權益。查封、扣押等行政強制措施極具侵益性，易對行政強制相對人的財產權益造成損害。為維護和保障當事人的合法權益，《辦法》以查封、扣押實施的全過程為基本順序，將相關保障和救濟按事前規制、事中控制和事后救濟的順序貫穿其中。事前規制包括書面報批和集體審議決定、適用例外情形、禁止重復查封等制度，事中控制體現在嚴格執行程序、嚴格實施期限、明確保管義務和賠償義務以及當事人在期限屆滿前可以提前申請解除等制度設計，如查封、扣押措施被解除的，在3日內送達解除決定之前的立即通知要求即體現了最大限度減少因查封扣押對排污者造成損失的救濟目的。事后救濟包括在決定書中載明申請行政復議或提起行政訴訟的途徑和期限。這些完善行政相對人程序性權利的保障制度設計將有效防止查封、扣押的濫用，維護當事人的合法權益。
二是從實際出發，突出可操作性。便于執行的規章才是好規章，作為一部配套實施細則，《辦法》在內容上立足實際，堅持“不抵觸、少轉抄、可操作”的原則，著重考慮了規章的實用性。首先是少轉抄，除對實施程序做了系統規定之外，未再對管轄原則、權利救濟途徑、責任追究等法律、法規已經明確規定的內容重復規定。其次是可操作，具體操作規定篇幅占全篇的70%以上，關于查封、扣押的具體對象、執行、送達、解除通知等規定都非常具體，切實可行，細到封條張貼的具體部位都予以一一列出，易執行、能落實。第三是有創新，對上位法沒有規定但實際又需要的，予以補充、完善和創新。如《行政強制法》并未明確是否可以指定行政相對人負責保管被查封的財物，鑒于環境保護查封的設施、設備大多是不易移動的機械設備，若全部交環保部門保管，在實踐中存在較大困難，難以操作，參照人民法院指定被執行人負責保管的經驗做法，《辦法》規定了由排污者承擔妥善保管被查封的設施、設備的義務，就是從實際出發做出的變通規定。第四是有規范，《辦法》根據查封和扣押的內在屬性，將適用情形進一步分列為“可以”和“應該”兩類，從制度上最大限度地規范了自由裁量權的行使。
三是緊扣公眾的關注熱點。隨著經濟快速發展，近年來我國區域性大氣污染等環境問題日益突出，嚴重影響了人民的生活質量及身體健康。解決這一環境污染問題，除優化產業結構，進一步深化工業污染治理外，在出現重污染天氣時及時啟動應急機制也是重要手段之一。《辦法》將較大、重大和特別重大突發環境事件發生后未按照要求執行停產、停排措施，繼續違反法律法規規定排放污染物的行為列為應當立即查封、扣押的適用情形，通過這一設置，利用查封、扣押的強制力來保障突發環境事件應急預案的執行力，從源頭實行強制性控制。
四是緊密結合環境執法實際。非法排放、傾倒污泥行為可以及時查封、扣押。我國現階段污泥產生量與日俱增與污泥處理能力嚴重不足、處理手段嚴重落后形成尖銳矛盾，違法傾倒污泥事件一直頻頻上演。這類違法行為造成的環境污染已成為無法逃避和亟待解決的問題，除了通過技術開發和政策扶持，實現污泥處理處置的產業化發展之外，在環境監管方面加大對違法排放、傾倒行為的打擊力度也成為執法實際的迫切需要。《辦法》將違反法律法規規定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業污泥的行為列為可以查封、扣押的情形，這也是順應群眾期盼，從執法實際需要出發做出的舉措。
| 來源：中國環境報 |
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