引入第三方評(píng)估開啟立法新路
發(fā)布時(shí)間：2014-11-26 信息來源：內(nèi)蒙古黃河能源科技集團(tuán) 瀏覽：763次
黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。要求完善立法體制，明確立法權(quán)利邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)解決，不能久拖不決。
為什么要引入第三方評(píng)估？
“盡管第三方評(píng)估已經(jīng)在很多領(lǐng)域被廣泛采用，但是在立法領(lǐng)域，引入第三方評(píng)估還是一項(xiàng)制度創(chuàng)新”，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授韓春暉在接受采訪時(shí)表示，對(duì)爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)可以引入第三方評(píng)估，這實(shí)際上是為了防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化，有效推動(dòng)立法的可行性、合法性。
當(dāng)前，由行政部門起草、國(guó)務(wù)院法制辦修改、提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的立法流程，已成為行業(yè)立法的標(biāo)準(zhǔn)流程。
例如，今年早些時(shí)候，環(huán)境保護(hù)部起草的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議，國(guó)務(wù)院法制辦公室征求有關(guān)方面意見后，修改形成了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》，并向社會(huì)全文公布、征求意見。接下來，國(guó)務(wù)院法制辦將匯總各方意見修改后，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行一審。其他領(lǐng)域的立法流程也同樣如此。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃確定的64項(xiàng)法律中，有48部法律是由主管行政部門起草，比例高達(dá)75%。
除了直接起草法律法規(guī)外，行政部門還承擔(dān)著制定法律實(shí)施細(xì)則的職能。
比如新環(huán)保法通過后，環(huán)境保護(hù)部近期出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》、《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》、《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》等4個(gè)配套文件，預(yù)計(jì)年內(nèi)正式印發(fā)實(shí)施。
之所以采取行政部門起草、人大常委會(huì)審議的立法模式，主要是為了彌補(bǔ)立法機(jī)關(guān)資源不足，在專業(yè)性上有所欠缺等問題。不過，在不少法律專家看來，這必然帶來一個(gè)問題：部門利益法律化。
中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安認(rèn)為，我國(guó)的行政管理是以部門為主，部門之間的分工是有交叉的，劃分有難度。從立法角度看，對(duì)于部門之爭(zhēng)的沖突問題，引入第三方評(píng)估后，各方有利益關(guān)系的觀點(diǎn)都能在第三方里面得到反映，通過第三方協(xié)調(diào)關(guān)系，可以讓部門利益之爭(zhēng)和矛盾清晰化，利于立法選擇。
“第三方評(píng)估還可以增加立法本身的可接受性”，韓春暉說，“涉及重大爭(zhēng)議后，如果由決策機(jī)關(guān)來協(xié)調(diào)，爭(zhēng)議雙方會(huì)感覺受到了壓制，特別是“弱勢(shì)”一方會(huì)認(rèn)為決策部門是扶這頭壓那頭。引入第三方評(píng)估后，評(píng)估的結(jié)果會(huì)以一種非常正當(dāng)?shù)姆绞礁嬖V爭(zhēng)議雙方：評(píng)估結(jié)果就是這樣，你應(yīng)該接受。”
重慶大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、重慶市重點(diǎn)基地西部環(huán)境資源法制研究中心秦鵬告訴記者：“由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，將保證立法事項(xiàng)更加客觀和公正，使得立法事項(xiàng)更具科學(xué)性和民主性，減少和阻卻立法中的部門利益，有助于促進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)。”
誰有資格成為“第三方”？
第三方評(píng)估是西方在20世紀(jì)80年代開始興起的一種非常重要的制度，主要適用于政府的績(jī)效考核。
統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)改革推行一年多來，先后有632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)被取消和下放。為了解所作決策部署和出臺(tái)政策措施的落實(shí)情況，今年6月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)全面大督查，在自查和實(shí)地督查基礎(chǔ)上首次引入第三方評(píng)估，中國(guó)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、國(guó)家行政學(xué)院、全國(guó)工商聯(lián)等評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)了評(píng)估工作。
參照國(guó)務(wù)院績(jī)效考核引入的第三方主體來看，韓春暉認(rèn)為國(guó)家行政學(xué)院基本滿足了成為“第三方”的三個(gè)基本條件：有專業(yè)的隊(duì)伍；與政府保持了一定的距離，不是營(yíng)利性的；基本被各地方認(rèn)同。具體什么是第三方？韓春暉說，第一方是自我評(píng)估，第二方是被服務(wù)對(duì)象的評(píng)估，第三方是獨(dú)立的，沒有利益關(guān)聯(lián)的，因此更有利于做出公正的評(píng)估。
今年9月，在上海舉辦的第二十次全國(guó)地方立法研討會(huì)上，山東省人大常委會(huì)副主任于建成做的《強(qiáng)化“三個(gè)評(píng)估”，提高立法質(zhì)量》報(bào)告中，將立法評(píng)估分為立法前、立法中、立法后“三個(gè)評(píng)估”。
從地方實(shí)踐來看，據(jù)了解，2012年4月，山東省人大常委會(huì)首次嘗試了立法前第三方評(píng)估，委托山東社會(huì)科學(xué)院法治研究中心和山東大學(xué)法學(xué)院兩家單位分別就《山東省專利保護(hù)條例（修訂）》和《山東省輻射污染防治條例》兩個(gè)立法項(xiàng)目進(jìn)行立法前評(píng)估。
2010年，全國(guó)人大常委會(huì)首次開展了立法后評(píng)估試點(diǎn)工作。2011年，南京市人大常委會(huì)法工委首次委托第三方——南京師范大學(xué)法學(xué)院，對(duì)《南京市固體廢物污染環(huán)境防治條例》、《南京市軌道交通管理?xiàng)l例》兩部法規(guī)進(jìn)行立法后評(píng)估。
“不過，與立法前、立法后引入第三方評(píng)估不同，這里指的是立法過程中出現(xiàn)爭(zhēng)議事項(xiàng)時(shí)，由沒有利益關(guān)系的第三方進(jìn)行事項(xiàng)評(píng)估，從而保證爭(zhēng)議事項(xiàng)立法的規(guī)范性、科學(xué)性和公正性。”秦鵬說到，第三方應(yīng)當(dāng)與立法爭(zhēng)議事項(xiàng)無利益關(guān)聯(lián)，可以成為第三方的包括高等院校、研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會(huì)公眾代表等。
除了與立法事項(xiàng)的利益爭(zhēng)議雙方?jīng)]有直接利益關(guān)聯(lián)外，韓春暉特別強(qiáng)調(diào)第三方要有評(píng)估的專業(yè)性和能力。在此基礎(chǔ)上，第三方還必須能得到爭(zhēng)議雙方的認(rèn)同，否則如果一方委托，另一方不委托，這個(gè)第三方也不符合要求。
此外，韓春暉認(rèn)為，公眾肯定是排除在“第三方”之外的，那不叫評(píng)估，叫公眾參與，公眾體現(xiàn)的是民意，但民意不一定都是科學(xué)的，“第三方”意味著要有專業(yè)性，只能是機(jī)構(gòu)。
如何保障第三方評(píng)估客觀公正？
由于現(xiàn)行《立法法》對(duì)部門之間立法權(quán)限的界定不夠清晰，目前的部門立法主要是行政立法，部委機(jī)構(gòu)在制定規(guī)章時(shí)，會(huì)自覺不自覺考慮自己部門的利益。同時(shí)，還導(dǎo)致部門之間紛爭(zhēng)不斷，發(fā)生“立法久拖不決”的情況。
兩年前，曾受重慶市委法建辦、市環(huán)保局委托，參與了重慶市環(huán)境保護(hù)制度的立法后評(píng)估工作的秦鵬，對(duì)此頗有感觸。
他告訴記者：“長(zhǎng)期以來，我國(guó)環(huán)境資源立法中涉及審批、收費(fèi)、處罰等管理權(quán)力與部門利益的事項(xiàng)較多，‘有利相爭(zhēng)、無利推諉’的問題日益顯現(xiàn)，環(huán)境資源治理領(lǐng)域中部門利益沖突也較多。如果今后對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的環(huán)境資源立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估，就能夠超然于執(zhí)法的各政府機(jī)構(gòu)之外。另外，與環(huán)境資源法律法規(guī)不存在密切利益關(guān)系的第三方，能在更大程度上保證客觀、公正地對(duì)環(huán)境資源立法。”
不過，第三方評(píng)估要真正發(fā)揮作用，評(píng)估報(bào)告怎么用很關(guān)鍵。是僅僅供決策機(jī)關(guān)參考呢，還是作為決策的一部分？
韓春暉認(rèn)為，保證第三方評(píng)估發(fā)揮作用需要兩個(gè)配套制度：一是評(píng)估結(jié)論應(yīng)當(dāng)對(duì)后續(xù)立法過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。例如，評(píng)估報(bào)告表明有一方利益不正當(dāng)，立法就應(yīng)當(dāng)作出調(diào)整，回應(yīng)評(píng)估主體。二是評(píng)估主體如果不珍惜評(píng)估資格，也要有責(zé)任追究制度。要公開評(píng)估過程，讓公眾監(jiān)督到底哪些機(jī)構(gòu)參與了評(píng)估，這樣保證第三方評(píng)估也是以一種法制化的方式在運(yùn)作，并且能保持長(zhǎng)久的效果。
在韓春暉看來，建立第三方評(píng)估機(jī)制還有兩個(gè)前提條件：一是評(píng)估機(jī)構(gòu)本身要有非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，要對(duì)評(píng)估結(jié)果的權(quán)威性有負(fù)責(zé)任的態(tài)度；二是無論事后、事中評(píng)估，利益各方要為第三方評(píng)估主體提供充分的、未經(jīng)遮掩的信息，否則評(píng)估結(jié)果可能會(huì)不真實(shí)，影響評(píng)估的公正性。
至于第三方評(píng)估選什么樣的專家，韓春暉認(rèn)為這要看不同事項(xiàng)，例如在環(huán)保領(lǐng)域，如果單純是環(huán)境利益評(píng)估，當(dāng)然要以環(huán)境專家為主導(dǎo)，此外，還不能少了法律專家，這樣才能確保在法制視角下審視環(huán)境利益。
秦鵬認(rèn)為，首先，對(duì)爭(zhēng)議立法事項(xiàng)所涉信息，相關(guān)部門必須有效充足地向第三方機(jī)構(gòu)公開；其次，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)有獨(dú)立來源的資金保障，確保獨(dú)立性；最后，最好有多個(gè)第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，對(duì)比評(píng)議結(jié)果。
| 新聞來源:中國(guó)環(huán)境報(bào) |
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