自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)有待破題
發(fā)布時(shí)間：2014-11-25 信息來(lái)源：內(nèi)蒙古黃河能源科技集團(tuán) 瀏覽：655次
中共十八屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)方面的法律制度。
將自然資源資產(chǎn)化并建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度，這是一個(gè)制度創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措之一，是我國(guó)環(huán)境政策歷史上嶄新的一頁(yè)。可以說(shuō)，健全完善的自然資源產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。那么，究竟什么叫自然資源產(chǎn)權(quán)及制度，推進(jìn)其建立會(huì)遇到哪些制度上的障礙，如何建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)將帶來(lái)哪些好處？圍繞以上問(wèn)題記者采訪了有關(guān)專家。
問(wèn)診：當(dāng)前存在哪些制度障礙？
“產(chǎn)權(quán)主體代表不具體，政資、政企不分，公益性和經(jīng)營(yíng)性分類不清”
“自然資源產(chǎn)權(quán)制度是法律上關(guān)于自然資源歸誰(shuí)所有、使用以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰(shuí)承擔(dān)的一系列規(guī)定構(gòu)成的規(guī)范系統(tǒng)，是自然資源保護(hù)管理中最有影響力、不可缺少的基本法律制度。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任助理、國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目秘書(shū)長(zhǎng)、博士董戰(zhàn)峰說(shuō)。
在建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度之前，需要摸清楚目前我國(guó)自然資源管理體制主要存在哪些問(wèn)題？只有查找到癥結(jié)所在，才能對(duì)癥下藥。
全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春在接受媒體采訪時(shí)指出，首先自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體代表缺乏明確法律規(guī)定，歸屬不清、權(quán)責(zé)不明。如各項(xiàng)法律通常原則規(guī)定國(guó)有自然資源所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代理，集體土地由村集體組織代理，但沒(méi)有進(jìn)一步明確由哪級(jí)政府和哪個(gè)部門代理或者托管，法律上國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)仍然缺乏具體明確的主體代表。
此外，對(duì)各種自然資源資產(chǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性沒(méi)有明確界定，定位不當(dāng)，管理錯(cuò)位。“如現(xiàn)行法律法規(guī)大多沒(méi)有依照公益性和經(jīng)營(yíng)性等社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性對(duì)各種自然資源資產(chǎn)進(jìn)行合理分類，對(duì)各種公益性自然資源資產(chǎn)未能有效按照其公共、公益屬性進(jìn)行使用和監(jiān)管，對(duì)各種經(jīng)營(yíng)性自然資源資產(chǎn)未能完全納入市場(chǎng)并依照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管。”王鳳春說(shuō)。
由于各級(jí)政府自然資源管理部門既履行自然資源行政管理職能，又代行自然資源資產(chǎn)運(yùn)行管理職能，一些地方為了獲取資產(chǎn)收益忽視資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。這正是因?yàn)樽匀毁Y源行政監(jiān)管和資產(chǎn)管理職能沒(méi)有分離，政資不分，缺乏相對(duì)獨(dú)立的資產(chǎn)管理體制和機(jī)制。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)監(jiān)管也沒(méi)有分離，政企不分，缺乏自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)以及必要的資產(chǎn)監(jiān)管體制和制度。
此外，我國(guó)自然資源資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)制度仍然存在很大缺陷，自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)一登記體系尚未形成，資產(chǎn)核算體系和監(jiān)管體系尚沒(méi)有建立。
董戰(zhàn)峰強(qiáng)調(diào)：“自然資源產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是一個(gè)重大的根本性問(wèn)題，需要做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮各有關(guān)因素。自然資源權(quán)屬調(diào)整與確立，不僅有立法問(wèn)題，也有管理體制改革問(wèn)題和部門職能分工調(diào)整，也需要一系列的配套措施跟進(jìn)，才能更好地推進(jìn)。”
開(kāi)方：如何建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度？
“建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，成立統(tǒng)一管理部門”
董戰(zhàn)峰指出，建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，就要從法律上落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制、機(jī)制，授權(quán)有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)代表全民對(duì)各類全民所有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、范圍、用途實(shí)行所有權(quán)意義上的統(tǒng)一監(jiān)管，享有所有者權(quán)益，有效約束生產(chǎn)者開(kāi)發(fā)自然資源的行為，強(qiáng)化其保護(hù)自然資源的法律責(zé)任。
由此可見(jiàn)，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)是建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵，也是自然資源產(chǎn)權(quán)交易的前提條件。
我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)主要分全民所有和集體所有，但產(chǎn)權(quán)并不清晰。集體所有權(quán)的自然資源，所有者與管理者分開(kāi)。但屬于全民所有的自然資源的權(quán)益主體尚未明確界定，一般是地方各級(jí)政府有關(guān)部門“代理”。因此，這種既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，“左手”掰“右手”，存在一定的尋租空間，很多自然資管管理不力、資源濫用，配置低效，均與此有直接關(guān)系。
鑒于屬于全民所有的自然資源的資產(chǎn)權(quán)益無(wú)明確代表的狀況，董戰(zhàn)峰認(rèn)為，可按照所有者和管理者分開(kāi)的思路，參考“國(guó)資委”設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)，組建國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理部門，代表國(guó)家對(duì)屬于全民所有的自然資源資產(chǎn)行使所有者權(quán)利，統(tǒng)一確權(quán)登記自然資源，接受自然資源監(jiān)管部門的統(tǒng)一規(guī)劃和空間用途管制。自然資源監(jiān)管部門按照自然資源屬性、使用用途和環(huán)境功能對(duì)一定國(guó)土空間里自然資源采取生活空間、生產(chǎn)空間、生態(tài)空間等用途監(jiān)管。
在今年9月下旬召開(kāi)的莫干山會(huì)議上，中財(cái)辦副主任楊偉民透露，我國(guó)正在研究如何建立一個(gè)管理自然資源的“國(guó)資委”。2013年年底，楊偉民在《建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系》一文中曾指出，“健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，就是要按照所有者和管理者分開(kāi)和一件事由一個(gè)部門管理的思路，落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一。”
王鳳春在接受媒體采訪時(shí)指出，自然資源管理體制的關(guān)鍵并不在于對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)是由一個(gè)部門管還是由兩個(gè)部門管，而是要把自然資源資產(chǎn)按照公益性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性進(jìn)行分類，依據(jù)不同目標(biāo)和原則管理，統(tǒng)一性主要體現(xiàn)在對(duì)公益性資產(chǎn)要統(tǒng)一按國(guó)有公益性資產(chǎn)管理，對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)要統(tǒng)一按國(guó)有收益性資產(chǎn)管理。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系系主任石磊也表示，應(yīng)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的區(qū)分和界定，明確自然資源的所有者和管理者。
我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度至今仍帶有公共所有、政府管制的計(jì)劃供給的色彩，自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行基本還停留在“公”權(quán)市場(chǎng)階段。“必須明確政府在公共資源產(chǎn)權(quán)界定中的定位，從過(guò)去的集權(quán)式管理走向分權(quán)式管理，只掌舵不劃槳，轉(zhuǎn)管理為服務(wù)，并通過(guò)法律手段在制度上明確規(guī)定公共資源的產(chǎn)權(quán)邊界。”石磊表示。
有人分析道，自然資源管理體制可能會(huì)涉及到管理部門之間的協(xié)調(diào)或者撤并，但不能對(duì)所謂大部制之類的改革過(guò)于熱衷，因?yàn)樗⒉皇菃?wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于要改變我國(guó)對(duì)自然資源的管理體制和管理方式，其中包括中央與地方的職責(zé)分工問(wèn)題。
專家一致認(rèn)為，當(dāng)前最為緊要的是，要建立自然資源資產(chǎn)的負(fù)債表。只有建立自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，才可以對(duì)自然資源衰減的情況有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，以便在自然資源衰減后建立科學(xué)的補(bǔ)償機(jī)制。“雖然自然資源資產(chǎn)負(fù)債表這個(gè)概念已明確提出，但是自然資源資產(chǎn)負(fù)債表如何編制目前尚未有現(xiàn)成的、直接可以操作的模式，需要大膽探索。在借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院正在牽頭編制近兩年全國(guó)環(huán)境資產(chǎn)負(fù)債表，以全面記錄各類環(huán)境資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量變動(dòng)情況。”董戰(zhàn)峰表示。
求效：達(dá)到市場(chǎng)資源最優(yōu)配置
“提高資源環(huán)境使用效率，降低環(huán)保規(guī)制成本，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序”
自然資源產(chǎn)權(quán)明晰后，對(duì)環(huán)境保護(hù)究竟會(huì)帶來(lái)什么樣的好處呢？
“環(huán)境污染長(zhǎng)期得不到有效的治理，關(guān)鍵的一點(diǎn)就在于產(chǎn)權(quán)的約束功能沒(méi)有得到充分利用。”董戰(zhàn)峰認(rèn)為。
自然資源權(quán)屬不清晰，權(quán)利體系未建立，無(wú)法充分利用市場(chǎng)力量，不僅是環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生、資源濫用的根本原因，也降低了資源環(huán)境使用的效率，產(chǎn)生較高的環(huán)保規(guī)制成本，無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化配置資源的作用。
董戰(zhàn)峰表示，自然資源產(chǎn)權(quán)明晰后，在完善產(chǎn)權(quán)制度的前提下，市場(chǎng)可以自己達(dá)到對(duì)資源的最優(yōu)配置，政府的介入反而會(huì)破壞效率的實(shí)現(xiàn)，出現(xiàn)“政府失靈”。政府應(yīng)把精力主要放在資源環(huán)境權(quán)利設(shè)置、監(jiān)管和保障方面，政府基于所有權(quán)人和公共利益代表者的身份，健全有關(guān)制度，監(jiān)督有關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行，為市場(chǎng)提供公平的交易環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)交易秩序，來(lái)保障環(huán)境資源的有效、可持續(xù)供利用。
因此，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度不僅會(huì)對(duì)提高自然資源開(kāi)發(fā)利用效率、促進(jìn)自然資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用和公平性使用、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展，具有極其深遠(yuǎn)的影響，而且會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系產(chǎn)生積極的影響。
“因?yàn)樵诋a(chǎn)權(quán)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的情況下，產(chǎn)權(quán)主體在獲取使用自然資源過(guò)程中收益，同時(shí)也承擔(dān)起保護(hù)自然資源的責(zé)任。當(dāng)市場(chǎng)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，就會(huì)對(duì)各種可能的抉擇進(jìn)行權(quán)衡比較，力圖以最小的經(jīng)濟(jì)成本去追逐和獲得自身最大的經(jīng)濟(jì)利益，這無(wú)疑會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益最佳匹配。”董戰(zhàn)峰解釋說(shuō)。
也有專家認(rèn)為，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵是定價(jià)，定價(jià)的前提是明晰產(chǎn)權(quán)。因此利用定價(jià)將自然資源資產(chǎn)化，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的關(guān)鍵舉措之一。
石磊說(shuō)：“充分利用市場(chǎng)手段，通過(guò)合理定價(jià)反映自然資源的真實(shí)成本，通過(guò)許可證交易等市場(chǎng)手段將產(chǎn)權(quán)明晰的自然資源資產(chǎn)放權(quán)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在生態(tài)環(huán)境資源的配置中的作用。”
例如，我國(guó)的排污權(quán)有償使用制度就是自然資源產(chǎn)權(quán)制度的典型。政府代表全民行使所有者的使用權(quán)，將大氣、水體等具備消納污染物能力的自然資源按一定額度配置給排污企業(yè)使用，改變了原來(lái)這類“無(wú)主”自然資源被過(guò)度利用的局面。同樣，碳交易也是將資源定價(jià)，把環(huán)境成本內(nèi)部化，使資源通過(guò)成本反映出來(lái)。
什么叫自然資源產(chǎn)權(quán)？
國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究與試點(diǎn)項(xiàng)目秘書(shū)長(zhǎng)董戰(zhàn)峰：
對(duì)于自然資源產(chǎn)權(quán)，我們可以認(rèn)為是對(duì)某一種類型自然資源的所有權(quán)以及由此而派生出來(lái)的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等其他有關(guān)權(quán)利形態(tài)的統(tǒng)稱，是對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體，包括政府部門、組織、企業(yè)和個(gè)人等，對(duì)某一種具體自然資源權(quán)利屬性的清晰界定。
我們可以根據(jù)自然資源特性，對(duì)在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的礦藏、森林、草原等純自然資源，可以規(guī)定一定的占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)，這一點(diǎn)爭(zhēng)議相對(duì)較小。
對(duì)如空氣、水體、濕地等具有消納污染物能力的環(huán)境資源，由于其具有流動(dòng)性、邊界模糊、屬性復(fù)雜等特性，比較難清晰界定產(chǎn)權(quán)，而且其資源性作用往往是通過(guò)非實(shí)體的環(huán)境容量和生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力來(lái)體現(xiàn)的。因此，不應(yīng)過(guò)分關(guān)注其所有權(quán)問(wèn)題，而應(yīng)從占有權(quán)和使用權(quán)角度去確定產(chǎn)權(quán)，從而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置自然資源。
中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理系系主任石磊：
判斷一種自然資源是否是自然資源資產(chǎn)，它應(yīng)該滿足幾個(gè)基本條件：一是這種自然資源可以產(chǎn)生效益，這為資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)提供基本的經(jīng)濟(jì)條件；二是這種自然資源是稀缺的；三是要明確產(chǎn)權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)化的轉(zhuǎn)變。
廣義上來(lái)說(shuō)，自然資源的產(chǎn)權(quán)范疇不僅包括以資源所有權(quán)為核心的涵蓋支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的一般意義的財(cái)產(chǎn)權(quán)，還包括因其外部性和公共性而由國(guó)家代為管理的權(quán)利和必要的監(jiān)管權(quán)；也包括其他主體的與自然資源相關(guān)的權(quán)利，如生存發(fā)展權(quán)、健康權(quán)、觀賞權(quán)等。
何為自然資源產(chǎn)權(quán)制度？
自然資源產(chǎn)權(quán)制度是由一系列的具體制度組成的，是一套權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、運(yùn)行有序的制度體系。主要有：
資源與生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定制度。主要是對(duì)資源產(chǎn)權(quán)體系中的諸種權(quán)利形態(tài)及其歸屬做出明確的界定和制度安排，包括資源權(quán)利所屬的主體以及對(duì)資源產(chǎn)權(quán)體系各種權(quán)利的分割或分配。
自然資源用途管制制度。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，監(jiān)管使用方式，規(guī)定無(wú)論誰(shuí)是自然資源所有者，都按照自然資源用途管制規(guī)則進(jìn)行開(kāi)發(fā)。
資源環(huán)境市場(chǎng)制度。包括確認(rèn)權(quán)利形態(tài)屬性，從時(shí)、空、量上予以規(guī)范明確，規(guī)范交易規(guī)則、交易方式、違規(guī)責(zé)任，構(gòu)建自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，搭建權(quán)利交易平臺(tái)。
自然資源定價(jià)制度。自然資源價(jià)格不僅要體現(xiàn)資源的級(jí)差租金，也要把生態(tài)環(huán)境外部性成本納入價(jià)格體系中，甚至在將來(lái)考慮代際成本，才能促進(jìn)自然資源的有效率、可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。
資源環(huán)境承載力制度。具體包括實(shí)施基于資源環(huán)境承載力的管理制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度以及建立自然資源資產(chǎn)的負(fù)債表制度等。確保資源權(quán)利能夠合理流轉(zhuǎn)與配置。
自然資源監(jiān)管制度。做好自然資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)，需要對(duì)各種自然資源的權(quán)屬流轉(zhuǎn)，包括出讓、出租、入股、聯(lián)營(yíng)、抵押、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等進(jìn)行監(jiān)管，保證市場(chǎng)的公平、公正，防止違規(guī)侵占、非法占有。
自然資源權(quán)利侵害責(zé)任制度。對(duì)資源權(quán)利造成侵害的，要落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格追究。包括建立對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)者自然資源狀況的離任審計(jì)制度和自然資源損壞責(zé)任終身終究制度。
資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度。資源價(jià)值不僅體現(xiàn)其資源租金，而且其具有的提供生態(tài)服務(wù)與產(chǎn)品的能力要予以補(bǔ)償。清晰的資源產(chǎn)權(quán)是利益相關(guān)方開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤帷?/span>
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